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应允许农民自主推进城市化

提案人:胡德平、谢伯阳、蔡继明

2011年03月11日20:10    来源:人民网     手机看新闻

  一、现行政府主导型城市化的弊端

  长期以来,我国的城市化完全是由地方政府推动的。这种政府主导型的城市化存在着如下弊端:

  1. 被征地农民不能分享城市化带来的土地增值。地方政府在城市扩张中通过对农村土地的低价征收与高价出让,将数万亿资金从农村转移到了城市,被征地农民完全被排斥在城市化进程之外,数千万被征地农民成为“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无”农民。

  2. 人口城市化滞后于空间城市化。在经营城市的口号和土地财政的驱使下,地方政府热衷于不断扩大城市的空间,而抵制进城的农民落户、迁徙的民工定居。30年来,我国城市仅建成区面积扩张了5倍,而人口的城市化却严重滞后。在官方公布的46%的城镇人口中,至少有2.5亿并未享受到城市的福利和保障。

  3. 耕地不断减少、粮食安全岌岌可危。在现行的土地制度和政府主导型城市化模式下,地方政府不会积极主动地承担粮食安全的责任,而是千方百计把基本农田变成非基本农田,把非基本农田变成建设用地,甚至采取化整为零和以租代征等手段违规占用耕地,而广大农民既没有能力也没有积极性保护耕地。这两方面的行为必然危及国家的粮食安全。

  二、农民自主型城市化的积极作用

  所谓农民自主型城市化是指乡镇集体在符合城乡规划的前提下,不经过土地征用,在集体土地上推进工业化和城市化并实现农民生产方式转变与分享经济成果的城市化模式。北京、广东、浙江、江苏等发达省份在农民自主城市化方面已经进行了大量的实践探索。

  北京市昌平区的郑各庄,就是农民自主城市化的一个典型代表。郑各庄的农民15年来,在政府没有投入分文的情况下,通过发展村办集体企业,在集体建设用地上累计投入50亿元,建立了温都水城、滑雪场、五星级酒店、养老院、幼儿园、小学和中学,引进了三甲医院和大学,完善了社区基础设施和公共服务,除了本村1500居民实现了充分就业,还吸收了7500多外来人口就业,社区人口增长了26倍,村集体年收入近30亿元,农民人均纯收入突破4万元,住房、医疗、就业、入学、养老均享受了不亚于城市居民的待遇,人居环境已基本实现了城市化。

  农民自主型城市化保障了农村集体土地的权益,体现了农民当家作主的地位,使农民充分享受了工业化城市化的成果,缩小乃至消除了城乡二元结构所产生的各种差距和矛盾,同时也减轻了政府的财政负担,是统筹城乡发展的一大创举,国家应承认其合法地位并给予政策支持和规划指导。

  三、要大力扩展农民自主型城市化的政策和法律空间

  然而,农民自主型城市化受到现行一些政策法规特别是《土地管理法》的严重制约。该法律规定,任何单位和个人从事建设必须申请使用国有土地。这就使得凡是在集体建设用地上投资兴建的具有城市功能的基础设施、酒店、写字楼、学校、住宅等,均不能作为抵押而获得银行贷款,建立在集体建设用地上的企业甚至都不能注册为上市公司,它们只能作为农民的集体财产而不能作为资本增值,这就严重地限制了农民自主型城市化的进程,使郑各庄模式难以复制。

  我们认为,当务之急是全面落实中共十七届三中全会《关于新形势下推进农村改革发展的若干重大问题的决定》,要按照“产权明晰、用途管制”的原则实行城乡土地管理体制创新,逐步建立城乡统一的建设用地市场,实现城乡建设用地同地同权同价。

  根据中共十七届三中全会的精神,只要符合城乡的统一规划,就应该允许农民在集体建设用地上自主推进工业化和城市化,集体建设用地应该具有与国有建设用地同等的权益,相同位置和功能相同的土地应具有相同的价格,集体建设用地上的投资应同样能够转化为资本,集体建设用地上的基础设施和各种建筑物应同样能够作为抵押品进行融资,农村居民的宅基地应具有和城市居民宅基地同等的权利,我国的土地管理必须由传统的所有权管制向规划和用途管制转变。只有在政府主导城市化进程的同时,积极探索和鼓励农民自主型城市化,才能使城市化的成果惠及广大农民。
(责任编辑:张彩峰)
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