两会日程 3月14日:人大:闭幕会 温家宝总理答中外记者问
两会热词:幸福 文化 展望十二五
经济 献策十二五规划
教育圆桌 问路中国科技
人民网>>2011年全国两会>>两会动态
返回首页人大新闻中心政协新闻中心

北大法学教授姜明安:立法总体完备 尚缺行政程序法

2011年03月14日09:59    来源:《新京报》     手机看新闻

  

2005年4月27日,十届全国人大常委会第十五次会议,委员们表决通过《公务员法(草案)》。资料图片
2010年6月25日,十一届全国人大常委会第十五次会议闭幕,表决通过修改行政监察法的决定。资料图片


  我国宪法规定,中华人民共和国年满十八周岁的公民,有选举权和被选举权。中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由,有宗教信仰自由,人身自由不受侵犯,人格尊严不受侵犯,住宅不受侵犯,通信自由和通信秘密受法律的保护。中华人民共和国公民有劳动的权利和义务,有休息的权利,有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由,在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利,对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利。

  公民这些权利的实现,都离不开行政法。宪法的很多具体制度,都要靠行政法来落实。没有行政法,宪法在一定意义上就是一纸空文。

  对话人物

  姜明安 中国法学会行政法学研究会副会长、北京大学法学院教授,参与起草《公务员法》《行政诉讼法》《国家赔偿法》《行政许可法》《行政复议法》《立法法》等重要法律,参与一百多部法律、行政法规和规章的立法咨询、论证工作

  1地位

  现代重要法律保障宪法实施


  新京报:行政法在整个国家的法律体系中处于什么地位,怎么评价它的重要性?

  姜明安:有人曾这样划分法制时代:古代社会是刑法的时代,刑法在整个法律体系中占主导地位,法的功能主要是治民,维持统治秩序;近代社会是民商法的时代,法的功能主要是调整社会经济关系,维持市场经济秩序;现代社会是行政法的时代,行政法在整个法律体系中占重要地位,法的功能主要是规范公权力和保护公民、法人和其他组织的权利,维护民主政治和市场经济秩序。

  新京报:为什么现代社会是行政法的时代?

  姜明安:首先从法的数量上看,行政法在整个法律体系中所占比重最大。至于数以千计和数以万计的行政法规和行政规章,则更是90%以上属于行政法。

  另外,从法的功能上讲,行政法主要是规范公权力和保护人权的。一个国家是否先进,是否强盛,主要看两个方面:一是是否以人为本,二是政府是否依法行政。市场规则制定得再好,如果政府腐败、无能,整个国家不可能发展。近代以后我们中国落后,主要原因就是政府腐败。改革开放前,我们国家走了很多弯路,也是因为公权力不受约束。

  新京报:很多人对此的理解主要是宪法的缺失。

  姜明安:宪法是国家的母法,宪法的很多具体制度,都要靠行政法来落实。比如宪法规定了公民申诉、控告检举权和权益受政府侵害有获得国家赔偿的权利,但如果没有行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法,公民这些权利就难以实现。行政法是活的宪法,是动态的宪法。没有行政法,宪法在一定意义上就是一纸空文。我们国家改革开放三十年来取得的伟大进步,与行政法的发展是密不可分的。

  2 现状

  框架已经搭建 体系初步形成


  新京报:行政法的体系主要包括哪些内容,目前立法到了什么阶段?

  姜明安:行政法主要包括三大板块,第一大板块是行政组织法,第二大板块是行政行为法,第三大板块是行政法制监督、救济和责任法。

  新京报:分别又包括哪些内容?

  姜明安:行政组织法包括:行政机关组织法、编制法和公务员法。目前我国行政机关组织法方面,已有了国务院组织法,还有一个地方各级人大和政府的统一组织法。行政编制法和公务员法方面,应该说比较完善了。

  新京报:行政行为法包括哪些内容?

  姜明安:行政行为法包括行政实体法和行政程序法。行政实体法主要是指部门行政法。

  行政行为程序法是最重要的,包括一般行政程序法(行政程序法典)和行政程序单行法。

  行政程序单行法已有行政处罚法和行政许可法,行政强制法今年即将出台(已经三审)。

  新京报:行政监督、救济、责任法包括哪些内容?

  姜明安:首先是行政诉讼法,老百姓对行政行为不服,可以去法院告政府,这是中国行政法治发展的一个非常重要的里程碑;还有行政监察法,去年刚刚完成修订;还有行政复议法、国家赔偿法、审计法等。目前我国这部分法律制定的最为健全,接下来主要是修改和完善工作。

  新京报:行政法的立法工作总体上进行到了什么阶段?

  姜明安:三大块框架已经搭建起来了,行政法的法律体系初步形成。但是,还有很多工作要做,如各种政府机关组织法、政府信息公开还只是条例,财产申报还只是文件,行政收费法、行政征收征用法、行政裁决法、行政给付法都有待制订。

   3 变迁

  民不服可告官 官伤民须赔偿


  1989年,第七届全国人大第二次会议通过《行政诉讼法》,正式确定“民告官”的行政诉讼制度。促进了行政机关依法执法,增强了公民的权利意识和民主法治观念。

  新京报:我们国家的行政法治发展经历了怎样的变迁?

  姜明安:1949年至1957年,是行政法的初创时期。当时虽然建立了对政府机关及其工作人员的监督制度,但公民尚不能到法院去控告政府机关的违法失职行为。

  1957年至1978年,是行政法发展缓慢、徘徊、停滞和倒退的时期。

  新京报:改革开放后,中国的行政法立法是不是发展很快?

  姜明安:是的,1978年至1989年,是行政法治重建和走向发展的时期。

  1989年至今,是行政法快速发展和模式转型时期。包括在行政管理领域确立依法行政原则,最典型的是1996年的《行政处罚法》和2003年的《行政许可法》,两部法律规定的各项行政程序制度:如告知和说明理由制度,听取当事人陈述、申辩和听证制度等,具有重要意义。

  新京报:这里面哪些立法事件具有特别重要的意义?

  姜明安:1989年,第七届全国人大第二次会议通过《行政诉讼法》,正式确定“民告官”的行政诉讼制度,对推动我国的法治起了重大作用。上世纪八十年代,法律的实际运作仍然是只允许“官告民”,而不允许“民告官”。直到《行政诉讼法》出台,“民告官”制度得以确立和发展,促进了行政机关依法执法,增强了公民的权利意识和民主法治观念。

  此外,1994年《国家赔偿法》的出台,意义重大。长期以来,我们一直认为,人民政府不会侵犯公民权益,即使有侵犯情形发生,也是公职人员的过错,不是政府和国家的过错。直到上世纪九十年代,市场经济体制的建立和国民权利意识的增强,人们才越来越感到政府和国家行为对公民权益可能的威胁。

  4 未来

  行政程序立法迫切需要制定


  目前处罚法和许可法都规定了听证,但各有各的一套,如果有一部行政程序法,集中规定听证制度,所有行政行为中听证的问题就全部解决了

  新京报:你一直呼吁制定一部专门的行政程序法,这是不是未来行政立法方面最重要的一件事?

  姜明安:对,我觉得这是行政立法的重中之重。

  新京报:为什么?

  姜明安:人们关注民法比较多,认为是市场经济发展所必需的,对行政程序法立法的意义讨论却较少。其实,行政程序法不仅对于我国市场经济建设有如同民法一样的意义,而且对于民主政治建设(包括权力制约和人权保障)有为民法所不及的更深远的意义。

  新京报:为什么对民主政治建设的意义比民法还重要?

  姜明安:一场球赛,不仅要预先确定双方球员如何竞赛的规则,而且要同时预先确定裁判员如何裁判的规则。否则,该球赛将无法进行。同样,在市场竞争中,不仅要有规范作为竞争者的市场主体的规则,而且要有规范作为裁判者的政府的规则。

  公正、有序的市场竞争首先要求作为裁判者的政府和政府工作人员公正、廉洁。而政府和政府工作人员的公正、廉洁是需要一系列行政程序制度保障的,如信息公开制度、回避制度、不单方接触制度、职能分离制度等。

  新京报:一部专门的行政程序法可以解决这些问题?

  姜明安:对,比如目前处罚法和许可法都规定了听证,但各有各的一套,如果有一部行政程序法,集中规定听证制度,所有行政行为中听证的问题就全部解决了。

  行政程序法将规定政府机关和政府机关工作人员作出行政行为,事前要听取相对人的意见,事中要遵循公开、公正、公平的程序规则,事后要接受司法审查。不同于《行政复议法》、《行政诉讼法》和《国家赔偿法》,这些法律提供的主要是事后的救济和保障。(记者 赵继成)
(责任编辑:凌苗(实习))
相关专题
今日直播
图片视频