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政府智库影响十二五决策

2011年03月14日09:40    来源:人民网-《京华时报》     手机看新闻

  
3月9日,政府智库成员胡鞍钢为外国学生讲中国十二五规划。记者 杨天啸 摄


  一批影响力日益增加的政府智库,活跃在中国政府决策层身旁,成为影响政府决策的重要力量,清华大学国情研究中心主任胡鞍钢便是其中之一。

  这种影响力,也在十二五规划的制定中得到体现。

  一个影响中国未来五年发展的重大决策,是如何制定的?

  有哪些智库以怎样的方式影响了政府决策?

  发改委变成组织者

  作为历次五年规划的制定者,国家发改委(原国家计委)向来被各界看做中国政府的实权部门。不过,在全国人大的新闻发布会上,谈到十二五规划的制定,国家发改委主任张平却把发改委的角色定位成了“组织者”。

  从制定者到组织者,这个微妙的用词变化,体现了十二五规划决策过程中,对官方之外意见的采纳。

  政府智库,便是其中的重要力量。

  智库,英文thinktank,思想库,智囊机构之意。起源于美国,原指二战时期,国防科学家和军事参谋在一起讨论战略问题的安全保险的房间或环境,后成为政策分析机构的代名词。在美国,政府智库对决策的影响力巨大,著名智库之一的布鲁金斯举办报告会,国会和国防部的官员必然不请自来。

  中国的智库机构,大约出现在80年代初期。在改革开放的背景下,中央制定诸多改革方案,苦于知识人才缺乏,便在各部门中搜集人才。最初是不定期地到中南海讨论研究,后来先后成立了数个研究机构。中央政策研究室和国务院发展研究中心成立的背景便是如此。

  据国经中心秘书长魏建国介绍,到目前为止,全世界已有智库5000多家。美国有1777家,中国的智库机构也将近2000家。

  魏建国所在的国经中心也是去年刚刚挂牌的一家重量级智库机构,其组成人员多来自退休的政府高官,国务院原副总理曾培炎是其名誉主席。

  从目前中国智库的形态看,主要可以分成三大类。一是政府的直属研究机构,以社科院、国务院发展研究中心、国务院研究室为代表,还包括一些职能部门的研究机构,如发改委、财政部、商务部等下属的研究所,这类研究机构大概有200家;二是各个大学的研究机构,例如北京大学、复旦大学等都有和政府联系紧密的智库机构,全国可能700家至800家左右;三是数量不到十分之一、生存困难的一些民间智库,例如由经济学家茅于轼、张曙光和盛洪等创办的国民经济研究所等。

  智库参与国家规划

  在十二五规划的制定中,智库的影响力主要体现在前期的重大课题调研阶段。

  十二五规划的制定,有一个颇有中国特色的决策流程。

  十七届五中全会以后,国务院专门成立了由国务院各个部门参加的“十二五”规划编制小组,发改委是具体的牵头部门。

  规划的制定,要经过数轮讨论,中央和国务院的定调自然统领全局,而一切讨论的基础,便是由国家发改委在初期提交的一份《“十二五”规划纲要基本思路》。

  这份《思路》的形成,便是以智库们的研究成果为基础。

  由国家发改委主编的《十二五规划战略研究》一书,便是这些研究成果的汇编,国家发改委主任张平在该书的出版说明里,对这一过程进行了详细表述。

  “为了提高规划编制的科学性,从2008年开始,国家发改委组织各方面力量,开展了十二五规划重大课题研究。通过委托研究与公开招标相结合的方式,组织国务院发展研究中心、中国社会科学院、中国科学院、北京大学、清华大学等70多家科研机构对国民经济和社会发展各领域的重大问题进行深入研究,形成了70余篇、500多万字的研究报告。”

  这些由70家研究机构参加、针对41个重大问题而形成的500多万字的一系列研究报告,是国家发改委向国务院提交的《“十二五”规划纲要基本思路》的重要基础材料。

  根据《十二五规划战略研究》提供的数据,记者对参与十二五规划的“智库”进行了简单统计。

  在书中列出的82个课题项目中,占到绝大多数比例的参与者,是各个大学的研究机构,其中不仅有类似北大、清华这样的知名学府,也有在一些专项研究中颇有建树的地方大学,例如重庆大学贸易与行政学院课题组所做的《现阶段农民工弹性保障制度的研究》、宁波大学商学院课题组所做的《中国区域协调发展的政府干预与市场基础》的课题研究。

  此外,占据绝对主力的还有一些政府背景的研究机构,例如国家发改委下属的国家信息中心、社科院、中科院以及国务院发展研究中心等。

  事实上,目前中国政府对智库意见的采纳,以官方或依托于官方的研究机构为主。民间独立的学术研究机构,在十二五规划的研究中,参与的较少。

  发改委积极评价智库

  知名政府智库、清华大学国情研究中心主任胡鞍钢和他率领的团队,也是参与者之一。受国家发改委委托,其参与的课题为《国家十二五规划:背景、思路与目标》。

  “仅这个课题,就有国家信息中心、中央党校、国家发改委宏观研究院和我们4家参与。”胡鞍钢说,但4家机构各有所长,国家信息中心拥有强大的数据库资源,国家发改委宏观研究院则擅长中远期的趋势研究。

  “我们的优势是与政府长期合作中建立的互信关系和我们过硬的研究成果。”胡鞍钢说。

  从十五规划开始,胡鞍钢担任主任的清华大学国情研究中心,就已开始进行相关研究。其对十一五规划做的中期评估,曾在十一届全国人大常委会第六次会议期间,作为附件提供给全国人大常委会参考。2009年1月20日,国家发改委发展规划司曾专门致函清华大学,肯定了胡鞍钢课题组对十一五规划纲要中期评估作出的重要贡献。

  长期的合作,使胡鞍钢和国家发改委建立了良好的沟通和信任关系。

  在公众的视野里,胡鞍钢是一个知名政府智库。作为国情研究领域的开创者,其多年活跃在中国政府高层身边,提出的意见也屡屡被采纳而成为现实政策,因而在智库圈颇有影响力和知名度。

  据胡鞍钢介绍,智库们的意见,通过“研究报告”的方式递交给国家发改委,如何使用则由其根据需要决定。

  胡鞍钢带领的团队,在2008年底成立了专门的课题组,2009年底完成了研究报告的写作,历时一年。

  针对记者“哪些研究成果,最终在十二五规划中得到了体现?”的问题,胡鞍钢显得颇为自信。“举个简单的例子,我们的报告特别强调、反复呼吁:十二五期间,中国要建立绿色发展政绩考核体系,在现在提交人大审议的草案中,就得到了充分的体现。”

  国家发改委主任张平对智库们研究成果的作用,也给予了积极评价,认为“具有重要的参考作用”。张平说:“有争鸣才能有进步,我们希望这些不同观点的撞击,能为更好地编制十二五规划带来新的思考和启迪。”

  公开招标进入智库

  在胡鞍钢看来,政府在五年规划的制定中,从十五规划开始注重智库意见。

  胡鞍钢认为,十一五规划是重要的探索阶段,国家发改委首次将前期课题公开向世界招标,被解读为政府决策民主化、科学化的进步之举。而十二五规划的制定,则将这种探索推向深入、机制化和常态化。

  “和十一五相比,十二五最大的一个不同,就是通过公开招标方式进入的智库,占到了绝大部分比例。”胡鞍钢说,“和以往较多的委托方式相比,公开招标的意义就是使得新加入者有平等的机会进入,只要你的研究足够漂亮。”

  虽然胡鞍钢依旧是通过委托的方式拿到的项目,但其认为智库能否进入官方视野,并有良好的合作,关键不是和官方的私人关系,而是“作品”。

  “2003年,在一个会议上,我遇到当时的一名副总理,他和我说,几年前就看过我的书,以后我们便熟悉起来,作品是我的敲门砖。”胡鞍钢说。

  智库成员胡鞍钢认为,目前,中国的决策机制已经发生了根本性的变化。中国已经从毛泽东时代个人决策进步到邓小平时代集体决策,又从江泽民时代的集体决策加上咨询决策阶段,进一步发展为公共政策决策制度化、民主化和科学化时代,也就是从不透明决策向透明决策转变,从封闭型决策向开放型决策转变。

  正是在这样的背景下,中国出现了各类决策思想库,他只是其中之一,在过去的几年中,积极建言,影响决策。

  《民主是个好东西》一书作者、中央编译局副局长俞可平也观察到了这种现象。俞可平认为,改革开放以来,尤其是党的十七大以来,智库受到了中央的高度重视。在党的十七大报告中,有这样一句话:鼓励哲学社会科学界为党和人民事业发挥思想库作用。

  十二五规划的决策过程,只是管中窥豹。

  “不经意间,这些学者正在研究的课题,就有可能改变我们今后的生活方式。”国务院发展研究中心一研究员在接受记者采访时如此表述。(记者 刘薇)

 
(责任编辑:凌苗(实习))
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